POLÍTICAS EDUCATIVAS Y EXCLUSIÓN: SUS LÍMITES Y COMPLEJIDAD

Por José Rivero
Miembro del Consejo Nacional de Educación. Perú

Este es un extracto del trabajo que aparece publicado en el último número de la revista Socialismo y Participación que publica el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP).

Educación y círculo vicioso de la pobreza
El desafío de superar el denominado “círculo vicioso de la pobreza” es hoy mayor - en un contexto de creciente pobreza en la región - si tomamos en cuenta tres elementos clave para dimensionar mejor la tarea pendiente:
• Los parámetros para medir la transmisión intergeneracional de la pobreza son más altos que antes. Esta ha llegado a ser definida “como una situación en la que, en comparación con los hijos de padres sin educación primaria completa, terminan su educación secundaria antes de los 26 años de edad”. Por esta definición el hecho de que los hijos de los padres pobres hayan terminado sus estudios de secundaria se utiliza como umbral para determinar si se romperá o perpetuará el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza; con ella también se presupone que es poco probable que quienes no concluyeron su secundaria a los 26 años lo hagan posteriormente.
• Los desafíos de crecimiento económico para poder reducir la pobreza extrema. Estudios prospectivos recientes señalan que en México, para reducir la mitad de incidencia de la pobreza dentro de 16 años tendría que alcanzarse un crecimiento del producto por persona de 2,5% anual; si, con mejor suerte, lograra crecer al 3% per cápita, le tomaría 40 años superar esa situación. También creciendo a 3% por persona, Chile tomaría 37 años para abatir la pobreza extrema. Brasil, en cambio, requeriría 81 años.
• Escaso impacto del crecimiento regional sobre la ocupación y crecimiento del empleo informal. Cifras de la OIT señalan que el lento proceso de crecimiento en la región tiene escaso impacto en el mercado de trabajo y que en la década del 90’ de cada 100 nuevos empleos creados, 84 correspondieron al sector informal (trabajadores independientes, trabajos domésticos y microempresas). Entre el 65 por ciento y 95 por ciento de los empleados que trabajan en microempresas no tiene contrato escrito y entre el 65 por ciento y el 80 por ciento no está afiliado ni a sistemas de salud ni de pensiones de vejez.5 El explosivo incremento del trabajo informal en la región tiene claras y distintas expresiones en los seis países estudiados
La educación enfrentando la pobreza creciente
La experiencia acumulada proporciona algunas pistas para enfrentar la creciente pobreza con políticas donde la educación pueda tener papeles determinantes.

a. Atención integral de la población infantil
Los estudios coinciden en la necesidad de priorizar la atención integral de la población infantil pobre y de generalizar la educación pre-escolar como llave maestra para enfrentar el círculo vicioso de la pobreza, hay evidencias cada vez más notorias de los efectos de ampliar los núcleos de atención educativa a los niños de 3 a 5 años vía prácticas formales o no escolarizadas y de las ventajas competitivas que tienen los niños que asistieron a centros pre-escolares respecto a quienes no tuvieron esa oportunidad. A esta educación inicial deben sumarse esfuerzos para que en los tres primeros grados de vida escolar los niños en situación de marginalidad puedan efectivamente aprender a leer, escribir y resolver problemas.

Tres casos nacionales merecen análisis particular.•
Los impactantes resultados de niños cubanos respecto a los de otros 12 países de la región en la evaluación comparada desarrollada en 1998 y propiciada por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación - UNESCO, tienen en la generalizada educación pre-escolar en Cuba una de sus principales explicaciones. El Programa “Educa a tu hijo” garantiza en todo el país - en acción intersectorial y con activa participación de padres y comunidades - que todos los niños y niñas cubanos tengan un desarrollo integral desde su nacimiento hasta el ingreso a la escuela.
• El Perú fue país precursor durante los 70’ asumiendo la educación inicial como base prioritaria de su sistema educativo. Hoy presenta más situaciones de inequidad que de desarrollo en esta modalidad educativa. Destacan los programas Wawa Wasi (casas de niños) de tipo no escolarizado destinados a niños indígenas y a urbanos en situación de pobreza y los recientes esfuerzos liderados por el Consejo Nacional de Educación y la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza por resaltar la extrema importancia de los tres primeros años de vida y por demandar una intensa acción paterna e intersectorial.
• En Chile un estudio del Ministerio de Educación que analizó la relación entre variables sociales y biológicas de los alumnos de primero básico (1999) con el desempeño que ellos tuvieron en la prueba SIMCE (2002) cuando cursaban cuarto básico: la mediana de alumnos que asistieron a pre-kinder y kinder tiene resultados mejores en 40 puntos que los alumnos que no tuvieron educación parvularia (266 contra 227 puntos).

b. Atención de adolescentes y jóvenes en situación de pobreza
Es preciso también privilegiar la formación de jóvenes y adolescentes para el ejercicio de la ciudadanía y el trabajo como medio de subsistencia, incorporando mayores contenidos de matemáticas y ciencia y tecnología en su formación. Se requieren programas alternativos de educación secundaria y estrategias de intervención para los jóvenes que se ven obligados a abandonar prematuramente sus estudios medios, con ofertas de capacitación que les posibiliten un ingreso rápido a puestos de trabajo o a la generación de pequeñas empresas; en todos estos casos será necesario enfatizar la enseñanza de las matemáticas básicas y el aprendizaje en la resolución de problemas cotidianos.

c. Atención educativa de las madres en situación de pobreza
La coincidencia de analfabetismo y bajos niveles de escolaridad femeninos con bolsones de pobreza y la importancia de la mujer madre como factor educativo y cultural de su familia y como potencial mayor soporte de sus hijos en la etapa escolar, demandan atenciones educativas específicas a mujeres en situación de pobreza.
Las intervenciones políticas para lograr la equidad deben ser concebidas como estrategias a largo plazo. Abordar la inequidad a través de programas compensatorios constituye une solución incompleta al problema de la desigualdad educativa, se deben prever las posibles distorsiones de este tipo de programas si no están asociados con otras políticas sociales y recursos locales. De los países analizados en dicho estudio sobresalen como programas compensatorios el de 900 escuelas chilenas y el Plan Social Educativo argentino, ambos con buenos resultados de evaluaciones externas; la principal diferencia entre ellos estriba en el carácter de ejecución pensada en el mediano y largo plazo del primero y en la no continuidad del segundo por razones de cambio de gestión gubernamental.

La urgencia de mayor financiamiento
Un problema central es el relativo al mayor financiamiento para la educación y a estrategias que permitan determinar un mejor modo de gastar el dinero para mejorar la eficacia interna y emprender una acción que permita a cada actor o estamento asumir sus responsabilidades en los logros de matrícula universal, de permanencia en los centros educativos, consiguiendo una educación pública más calificada. En este contexto será esencial optar por mecanismos de evaluación para conocer si nuevas estrategias de inversión son eficaces para mejorar la eficiencia interna del sistema educativo.
La exigencia de mayores inversiones del Estado en educación se ejemplifica en los casos argentino y peruano.
En Argentina, de 1980 a 1996 aumentó el 65 por ciento de la matrícula en la educación básica y se incrementó el número de maestros en 55 por ciento, mientras la inversión pública sólo creció un 13 por ciento. En los recientes años, signados por profunda crisis, no se posibilitó revertir tal situación.
El Perú, siendo la matrícula casi generalizada en el nivel de educación primaria, tiene en áreas pobres - particularmente rurales e indígenas - un comienzo tardío de la escolarización, bajos niveles de progreso en el aprendizaje así como subrepresentación en educación secundaria que es aún mayor en el nivel universitario. No existe correspondencia entre el enorme esfuerzo de las familias más pobres por aportar a la educación de sus hijos y la clara insuficiencia de los aportes del Estado a la educación. Ello tiene mucho que ver con los magros resultados en los aprendizajes, motivo central para que la educación peruana haya sido declarada “en estado de emergencia”.

La complejidad de la exclusión y de políticas para enfrentarla
Atender las principales cuestiones o problemas por enfrentar especificados en los textos de Schwartzman y de Cervini/Tenti, deviene en acción obligada si se quieren hacer viables las anteriores opciones estratégicas. Los bajos resultados educativos demandan cambios en el contenido de la formación y en la profesión docente que les permita enfrentar con éxito la heterogeneidad y la precariedad de la escuela pública. Se requiere, asimismo, desarrollar políticas efectivas de descentralización y de autonomía de las escuelas, considerándose cambios en los estándares curriculares.
La complejidad del problema de la exclusión y de las decisiones políticas para enfrentarla se hace explícita si nos detenemos en las siguientes dos situaciones:

Situación A : Las insuficiencias redistributivas
Es lugar común la demanda de políticas sociales, educación incluida, con mayores rangos de inversión para enfrentar el problema de la exclusión. Los mejores índices de crecimiento económico y una mejor distribución de ingreso, se señala, son condición indispensable para enfrentar la pobreza. Sin embargo, a pesar de la innegable importancia de la distribución del ingreso, esta variable no es suficiente. El nivel de ingreso de las familias y la incidencia de la pobreza son variables tan o más importantes que tomar en cuenta.
Ilustra lo anterior el recientemente publicado estudio del Banco Mundial sobre políticas sociales y desigualdad del ingreso en la región en el período 1990 - 2000. Dos de los seis países aquí analizados presentan rasgos diferenciados: Honduras es el país que más ha mejorado en la región en materia distributiva. Chile, en cambio, muestra ligero deterioro en una distribución de ingreso que ya era alarmante en 1990.
Los datos complementarios señalan con claridad que no es suficiente para Honduras estar en la vanguardia en materia distributiva. Así, en la década pasada el ingreso medio de las familias en Honduras subió tan sólo 1 por ciento mientras la incidencia de la pobreza se mantuvo prácticamente en los mismos alarmantes índices de los años 90’: hoy más del 75 por ciento de los hondureños son pobres. A pesar de ser uno de los países más pobres de la región, su presupuesto educativo destina mayores recursos a la educación superior que a la educación básica.
La inequitativa distribución del ingreso chileno no es suficiente tampoco para formular juicios definitivos. En Chile, durante el mismo período, el ingreso medio familiar creció un 61 por ciento y, por efecto de las políticas sociales en los gobiernos de la Concertación, el nivel de la pobreza cayó a menos de la mitad durante estos años; con una incidencia de aproximadamente 16 por ciento, tiene el segundo nivel más bajo de pobreza en Latinoamérica; además, el censo nacional del 2002 demostró que la escolaridad promedio subió en la década de 7,5 años a 8,5 años. Sin embargo, críticos al modelo imperante señalan que subsisten signos preocupantes en cuanto a enfrentar la inequidad en un contexto donde prima un modelo mercantil del que la educación, particularmente en el rango superior, forma parte; así, si bien casi se duplicó el número de personas que accedió a la educación superior, entre 1996 y el 2000 el costo promedio de una carrera universitaria aumentó en más de un 40 por ciento. Expresión de la desigualdad educativa es el 75 por ciento de mayores puntajes nacionales obtenidos por colegios privados en la primera versión de las Pruebas de Selección Universitaria rendidas en diciembre del 2003; los establecimientos municipales disminuyeron considerablemen-te su presencia dentro del selecto grupo.

Situación B : Los promedios nacionales ocultan diferencias internas.
El caso brasileño ilustra con claridad la ambigüedad de la relación entre desarrollo económico, la expansión educacional y diversas dimensiones de desigualdad social. El incremento sustantivo de la matrícula escolar no afectará necesariamente la posición de los estudiantes de diferentes procedencias sociales en la distribución de los certificados educacionales y en el acceso a puestos de trabajo significativos. El Nordeste afrobrasileño quedó educacionalmente muy rezagado en contraste con Sao Paulo o el Sur del país, ello ha influido para las diametralmente opuestas variaciones en materia de alfabetización y educación.
De allí la importancia de la principal medida política adoptada en la administración Cardoso tendiente a enfrentar esas desigualdades: la creación, desde 1995, del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y de Valorización del Magisterio, con el que se promueve la distribución de recursos entre Estados y Municipios de acuerdo al número de alumnos de las respectivas redes educativas.16 En México la ausencia de evaluaciones externas ocultó durante mucho tiempo las enormes desigualdades en los resultados de la educación. Pese a una disminución global de la exclusión de la educación, esas desigualdades subsisten; la escolarización en Guerrero, Oaxaca y otros Estados con pobreza rural o indígena endémica, está muy retrasada respecto del resto del país.17 No está suficientemente claro si México padece un problema específicamente “indígena” u otro más amplio de educación de gente pobre, sea o no indígena; sin embargo en bolsones indígenas es donde la pobreza es más acentuada.

¿POLÍTICAS EDUCATIVAS?

María Balarin
Peru 21, 14/8/2006 / [8415]

Hace algunos años, Michael Ladwig, académico norteamericano, reflexionaba sobre los objetivos de las reformas educativas introducidas en los Estados Unidos en un artículo titulado ‘¿Para quién es esta reforma?’. Sus ideas parecen particularmente pertinentes ahora que iniciamos un nuevo gobierno, y dada la poca información con la que contamos acerca de algunas propuestas de política planteadas en las últimas semanas.

Según Ladwig, las políticas educativas con frecuencia no buscan satisfacer objetivos públicos – como el mejoramiento de la educación –, ni responden a criterios propiamente políticos – consultados y negociados – o técnicos, sino que son producto de los intentos de los hacedores de política por ganar o mantener posiciones de influencia en el campo educativo.

Mirando la política educativa de las últimas décadas, podríamos plantear que en el Perú esta tesis cobra más fuerza dada la enorme debilidad institucional y la falta de mecanismos que faciliten y promuevan la rendición de cuentas. Aquí, con frecuencia, no se pide a los políticos que justifiquen las decisiones que toman cuando están en el poder, y en los mejores casos, solemos estar más concentrados en fiscalizar el manejo de los recursos que en evaluar la coherencia de las políticas y su impacto en el mejoramiento de la educación.

En un campo como el educativo, donde los resultados tienden a verse solo en el largo plazo, esto muchas veces lleva a una reinvención permanente de la política educativa – con frecuencia terminológica más que sustancial. Esto, que es un mal común a varios países de la región, ha llevado a que se hable de un ‘complejo adánico’ entre nuestros especialistas educativos, quienes cuando alcanzan posiciones de influencia política suelen querer (re)inventar cuanto encuentran a su paso.
Algunas acciones recientes de los representantes del gobierno Aprista llaman la atención en este sentido. El proceso de transición parece haberse orientado a identificar puntos para atacar lo hecho hasta ahora en vez de plantear cómo construir y mejorar sobre la base de lo avanzado. Tanto las críticas a las políticas de capacitación, como los ataques en contra de la congresista Helfer – una de las principales gestoras de la Ley General de Educación – y del Consejo Nacional de Educación parecen orientados a sacar de escena a actores importantes que pudieran tanto hacer contrapeso como dar mayor legitimidad a las decisiones del gobierno. A esto se suma el anuncio – repetido el 28 de julio – acerca de la introducción de una política municipalizadora que poco parece tomar en cuenta lo planteado por la Ley General de Educación o lo avanzado en términos de la descentralización educativa, y que además no parece articularse con un proyecto educativo coherente.
Cabría preguntarse, como Ladwig, para quién serán estas reformas, y esperar que no se trate de un caso más del consabido complejo adánico sino de un esfuerzo serio y justificado por mejorar la educación peruana.

¿HACIA DÓNDE APUNTA LA POLÍTICA EDUCATIVA DEL GOBIERNO?

Interesante opinión vertida por Hugo Adán en el foro del diario La República:

1. La crisis educativa es real y no es solo de calidad y eficiencia. Es una crisis mas asociada al modelo liberal exportador iniciado en la decada del 80 (agravada el 85-90 por el desastre economico-politico de Alan Garcia) que al modelo desarrollista y nacionalista de Velasco. Quienes manipulan las estadisticas sobre eficiencia en matematicas y lectura para acusar a los maestros de ello, estan ocultando un argumento de fondo: que el Estado es un mal proveedor del servicio educativo, que es prioridad del estado el pago de la onerosa deuda externa y que los costos de este servicio deben ser transferido a las municipalidades y como estas no tienen recursos, al sector privado. Ese es el objetivo oculto del gobierno, la privatizacion paulatina del servicio educativo. Pruebas? el plan municipalizador de Garcia no transfiere un medio los municipios mientras Chile, Mexico y Costa Rica invirtieron una millonada en edificar capacidad institucional de los poderes locales como parte de la municipalizacion educativa. Garcia prefiere hablar de ineficiencias y en forma irresponsable culpa a los maestros del desastre educativo neoliberal. Sin embargo, si comparamos las estadisticas educativas del 70-75 con las del 95-2000 se prueba que el Estado neoliberal es mucho mas ineficiente que el Estado nacionalista en la provision de servicios educativos.

2. De otro lado, calidad y eficiencia no son conceptos que refieren solo la dinámica ensenanza-aprendizaje (binomio maestro-estudiante) ni son los maestros los mayores responsables del bajo rendimiento en matematica y lectura. Las estadisticas sobre matematicas y lectura que nos ubican en los ultimos lugares reflejan solo uno de los resultados del conjunto de deficits que existen en el sistema educativo peruano. Esa cifra estadistica supuestamente mide la calidad y eficiencia del sistema educativo cuando realmente no es asi. Mejor indicador de calidad es la inversion estatal por estudiante, el numero de estudiantes por clase, tiempo que maestro-estudiante dedican a instruccion y practica dentro y fuera de ella. La variedad de metodos y didácticas usadas por el maestro en cada tema. Eso ademas de la dosificacion curricular, los incentivos y control de la disciplina en clase son factores internos o estrictamente de escuela que determinan la calidad educativa. Hay ademas factores externos como la interaccion de la familia y la comunidad en el proceso escolar que pesan mucho en la calidad del sistema. Todos estos son deficits de calidad de nuestro sistema educativo . Finalmente hay factores economicos, politicos y culturales de contexto nacional que afectan la calidad y efectividad del proceso educativo. Nada de esto –o muy poco- aparece en el estadistico eficiencia en matematicas y lectura. En general, las estadisticas sobre eficiencia mal o parcialmente expresan los vacios de calidad del sistema educativo.

3. Ademas, el estadistico eficiencia es un average que en forma indebida –para sociedades multietnicas como la nuestra- mezcla el rendimiento de un 80% de estudiantes pobres (cifras sobre pobreza en Peru indican que hay 57% de pobres y 24% en pobreza extrema) muchos de ellos rindiendo examenes en espanol cuando su lengua materna es el quechua, con el rendimiento de un 20% de estudiantes citadinos que no son pobres. Esa cifra estadistica -por tanto- muestra mas los grados de abandono estatal y exclusion educativa que reales rendimientos “nacionales en matematicas y lectura”. Podemos decir por tanto que esa cifra solo muestra la punta de un iceberg que contiene y oculta deficits mas grandes del sistema educativo peruano.

4. El 1er deficit es la falta de un programa educativo que responda a preguntas basicas como:. ¿Qué tipo de educacion queremos? Para que tipo de desarrollo económico?. Acaso para el modelo neoliberal actual basado en la exportacion de materias primas sin valor agregado y basado tambien en la especulacion comercial y financiera y no en un plan de desarrollo industrial-agrario?

5. El 2do deficit es la indefinicion de valores y objetivos que dan base y orientan la dinamica escolar. Los cuatro valores que orientan la dinamica escolar son (a) La equidad (educacion basica gratuita y obligatoria por el Estado y para todos los que no pueden financiarse educacion privada).
(b) La calidad y eficiencia, lo que dependen(b1) de la infraestructura y equipamiento de las escuelas, inversion del Estado por estudiante, (b2) de los modelos de enseñanza aprendizaje usados por el maestro (tiempo para instrucción y práctica) y tiempo adicional para la preparacion, evaluacion e interaccion fuera de clase con estudiantes y sus padres, (b3) programas de tutoria para los rezagados (b4) del clima escolar esto es, los incentivos para la excelencia y el control de la disciplina, la segurirdad y el orden interno en la escuela ).
(c) El 3er valor es choice o alternativas para incluir y potenciar la diversidad personal (la de estudiantes dotados de talentos especiales y los discpacitados fisicos) y la diversidad idiomatica y socio-cultural de los educandos.
(d) El 4to valor refiere el control democratico del sistema educativo lo que incluye tres cosas, (d-1) el derecho a voz y voto de los maestros en la definicion de problemas, adopcion de soluciones, implementacion, control, evaluacion y correccion de las politicas educativas. (b) el respeto a los derechos laborales, civiles y politicos del personal docente y administrativo (d2) y respeto tambien a los derechos del niño que contemplan leyes nacionales e internacionales.

6. Sin programa educativo, valores ni objetivos claros que sirvan de referente para la evaluacion docente y sin bases reales para la mal llamada “decentralizacion educativa” (decentralizacion son maestros?) el SUTEP tiene todo el derecho a suponer que existen agendas ocultas tras el manoseo de estadisticas sobre calidad y eficiencia . Lo que se persigue no es una reforma educativa que apunte a la equidad, ni a la calidad ni eficiencia sino una involucion educativa de ajuste a modelo neoliberal vigente lo que supone privatizacion del servicio educativo y destruccion del gremio. En Chile los gremios se articularon mejor con padres de familia y los poderes locales y al final estos mandaron abajo el regimen de Pinochet. En Mexico ocurrio lo mismo y fue el PRI quien fue destruido por el movimiento sindical magisterial. En Peru no lo han podido destruir ni Velasco ni Fujimori, menos aun la convivencia apra-toledo, no hay razon para creer que la nueva convivencia del Apra con la oligarquia van a poder lograrlo. Es mas posible que los poderes locales terminen mandando abajo el regimen. Un anticipo de autonomia rebelde de los pueblos del interior del pais es lo ocurrido con el poder local de Pasco que desconocio el mandato presidencial de evaluacion docente. Es un hecho que el mov sindical magisterial se ha fortalecido y que las amenazas y represion lo van a fortalecer mas. El recorte de licencias sindicales resultado de un acuerdo del 2002 entre Estadolo y gremio, indican que el Gobierno prefiere mantener intacto los acuerdos de Estado con las trasnacionales y socios locales, acuerdos que permiten la evasion de impuestos que desconocer esos para servir una real reforma educativa. En otras palabras, prefiere empobrecer mas al pueblo descargando sobre sus espaldas los costos de una educacion que ellos destruyeron. Si lo que digo no es cierto que pueben lo inverso. Que otorguen a la escuela un presupuesto educativo que asegure infraestructura basica: buenos locales, agua-desague, electricidad y telefonos; salarios decentes que hagan de la docencia no un trabajo precario sino que permitan al maestro una entrega full-time a su tarea educativa. Que la capacitacion del personal docente sea permanente y que se creen incentivos especiales para quienes laboran en zonas deprimidas de sierra y selva. Que los planes curriculares vengan acompanados de libros, laboratorios y otros equipos que hagan mas fructifera la ensenanza-aprendizaje. Que los programas de apoyo a padres y la comunidad incluya el tutoring para los rezagados y programas de computacion en locales de barrios y comunidades. Que se de voz y voto a maestros y asociaciones de padres de familia en el diseno de politicas, su implementacion y control. Cuando se respete las demandas de los maestros y se respeten sus derechos laborales, civiles y politicos entonces estaremos hablando de reales intenciones de cambio. Entonces y solo entonces diremos que la improvizacion y las manipulaciones artes de cifras han quedado atras. De lo contrario Alan Garcia no solo estara cabando su tumba sino tambien la de su partido.